베일 벗은 정부 개헌안 초안…대통령 4년 연임제·대선 결선투표·국회의원 소환제 등 담겨
관심이 모아졌던 정부 개헌안 초안이 13일 공개됐다. 국민헌법자문특별위원회는 국민주권, 기본권 강화, 지방분권 강화, 견제와 균형, 민생 개헌 등 '5대 원칙'을 반영한 개헌안 초안을 문재인 대통령에게 보고했다. 문 대통령은 지난 대선 공약인 '6·13 지방선거시 개헌 동시 국민투표'를 지키기 위해 늦어도 이번달 21일까지는 개헌안을 발의할 것으로 보인다. 이번 개헌안 초안에는 헌법전문 조항에 5·18 민주화운동 포함, 수도조항 명문화, 지방 자치·분권 강화 등 내용이 담겼으며, 특히 권력구조와 관련해 대통령 4년 연임제, 대통령 권한 축소 등의 내용도 포함됐다. 또한 정부 개헌안이 현실적으로 통과할 수 있도록 단일안을 마련하지 못한 쟁점은 1·2·3안 복수의 안으로 보고된 것으로 알려졌다. 우선 개헌안 초안에는 현행 헌법조문에 명시된 3·1운동, 4·19 민주이념에 더해 5·18 민주화운동, 부마 민주항쟁, 6·10 민주항쟁 등을 포함시키는 내용이 담겼다. 국가권력에 대한 국민의 저항권과 시민혁명 정신을 담을 필요가 있으며, 이들 민주화운동들은 발생한 지 30년 이상 지난 만큼 객관성을 담보할 수 있는 역사적 평가가 이뤄져 헌법전문에 포함시켰다는 게 자문특위의 설명이다. 다만, 지난 박근혜 전 대통령 탄핵을 이끌어낸 '촛불혁명'은 역사적 평가가 완료되지 않은 만큼 포함시키지 않았다. 자문특위는 현행 헌법 조문의 '국민' 중 천부인권과 관련된 경우 '사람'으로 변경하고, 참정권 등을 포함한 '국민' 개념이 필요한 경우에만 '국민'을 유지키로 하는 내용도 포함시켰다. 개헌 관련 '뜨거운 감자'인 권력구조에 대한 내용도 이번 개헌안 초안에 담겼다. 자문특위는 정부형태는 '대통령 4년 중임제'가 아닌 '대통령 4년 연임제'를 채택했다. 대통령 4년 연임제로 변경될 경우 현직 대통령이 4년 임기를 마친 뒤 대선에서 패배할 경우 재출마가 불가능하다. 다만, 문 대통령의 경우 현행 헌법 10장 128조 2항에 '대통령의 임기연장 또는 중임 변경을 위한 헌법개정은 그 헌법개정 제안 당시의 대통령에 대하여는 효력이 없다'고 규정하고 있어 대통령 4년 연임제로 변경되더라도 해당되지 않는다. 이와 관련해서는 문 대통령이 이번에 발의될 정부 개헌안에 포함시키지 않을 것이라는 전망이 많다. 개헌안이 국민 투표에 부쳐지기 위해서는 국회 통과가 우선돼야 하는데, 제1야당인 자유한국당을 비롯한 야당이 '대통령 4년 연임제'에 대해 강하게 반발하고 있어 통과가 불가능할 것으로 보이기 때문이다. 자문특위는 그동안 '제왕적 대통령'에 대한 지적이 많았던 만큼 대통령의 권한을 축소하는 방안도 이번 개헌안 초안에 담았다. 헌법기관 구성에 관한 국회의 권한 확대, 법률안·예산안 심사권 실질화, 대통령 헌법기관 구성 권한 축소, 대법관 제청권·헌법재판관 지명권 등 대법원장 인사권 축소 등 입법·행정·사법부의 권한을 합리적으로 재조정해 권력기관 간 견제와 균형의 원리가 작동하도록 했다. 대통령 선거와 관련해서도 자문특위는 결선투표제 규정을 포함시켰다. 결선투표제는 선거에서 과반수 등 '일정 득표율 이상'이 당선조건일 때 이를 만족하는 후보가 없을 경우, 득표수 순으로 상위 후보 몇 명만을 대상으로 2차 투표를 해 당선자를 결정하는 방식이다. 이는 지난 대선 당시 대부분의 대선 후보들이 공약했던 것으로, 충분한 국민적 지지를 얻지 못한 후보가 대통령에 당선되는 부작용을 막을 수 있다. 대통령의 민주적 정당성을 최대한 확보하고, 인위적 후보단일화를 방지해 선거권자의 후보 선택권을 충실히 보장할 수 있다고 판단해 결선투표제를 도입했다는 것이 자문특위의 설명이다. 지방분권과 관련해 자치분권의 이념도 개정안 초안에 반영됐다. 지자체의 권한 강화를 위한 자치재정권, 자치입법권 확대 등 내용이 포함됐으며, 헌법에는 지방자치를 확대한다는 원칙만 담고 구체적인 사항은 법률에 위임하기로 했다. 또한 대의기관의 독주를 견제하고, 지방정부 조직·운영 과정에 주민 참여를 확대시켜 실질적 주민자치를 실현하기 위한 조항도 포함했다. 입법부인 국회와 관련해서는 국회의원 선거의 비례성 강화, 국회의원 소환제, 국민 발안제 등 내용이 담겼다. 국회의원 소환제는 국민이 부적격한 국회의원을 임기 중 소환해 투표로 파면할 수 있도록 하는 제도이며, 국민 발안제는 국민이 직접 법률안이나 헌법개정안을 발안할 수 있도록 하는 제도다. 사법부와 관련해서는 국민참여재판 등의 근거를 헌법에 마련해 독점적 재판권을 견제하고 사법 민주주의 실현이 가능하도록 하는 내용을 포함시켰다. 한편, 개정안 초안에는 수도 조항을 신설해 관습헌법에 따라 발목 잡혀 있던 '행정수도 구상'을 재추진할 수 있는 길을 열기도 했다. 또한 소상공인 보호·육성, 양질의 생산품·서비스 받을 소비자 권리 보장 등의 내용과 사회적 위험 대비 사회보장 강화, 사회적 약자 보호, 일·생활 균형 실천을 위한 국가 노력 의무 등도 헌법에 명시하기로 했다.
