대기업의 공공 소프트웨어(SW) 시장 점유율을 낮추기 위해 2013년 도입된 대기업참여제한제도를 두고 변화가 필요하다는 목소리가 나온다. 대기업의 참여 제한을 더욱 강화해야 한다는 주장과 대기업도 자유롭게 참여할 수 있도록 유연한 방향으로 제도 개선이 이뤄져야 한다는 주장이 대립하고 있다.

대기업참여제한제도는 2013년 국내 중견·중소 정보기술(IT) 기업의 경쟁력을 키우고 사업에 참여할 수 있는 기회를 넓히기 위해 도입됐다. 이에 따라 대기업은 공공SW 사업 참여에 제한을 받아왔다. 국가 안보나 신기술과 관련된 사업에서는 예외로 인정받아 참여할 수는 있다.

하지만 제도가 시행된 지 7년이 지나면서 제도 변화의 필요성에 대한 목소리가 나오고 있다. 신기술이 요구되는 사업에 대기업이 참여하면 중견·중소기업이 사업을 수주할 때보다 사업의 질을 높일 수 있다는 이유가 그중 하나다.

앞서 교육부는 지난달 말 4세대 교육행정정보시스템(NEIS·나이스) 구축 사업에 대기업 참여를 예외로 허용해 달라며 과기정통부에 네 번째 신청서를 제출했지만 반려됐다. 올해 2월부터 신청했지만 이번에도 같은 결과를 얻었다. 교육부는 인공지능, 빅데이터 등 신기술이 사용된다는 이유로 신청했지만 받아들여지지 않았다. 나이스 사업은 규모가 3000억원에 달한다.

대형 IT 서비스 업체 관계자는 "제도가 시행되고 7년이 넘는 시간이 흐르며 환경이 변화했고, 무엇보다도 발주처가 성공적인 사업을 위해 대기업을 넣어달라고 하는데 네 차례나 거절하는 것은 이해할 수 없다"고 말했다.

물론 중견·중소기업이 사업을 수행한다고 해서 사업의 질이 떨어진다고 장담할 수는 없다. 

조풍연 한국SW·ICT총연합회 회장은 "과거 대기업이 사업을 맡았어도 품질이 떨어져서 공공·금융 등 몇십억에서 몇백억에 달하는 분쟁이 발생한 사례도 있어 짚어볼 필요가 있다"며 "IT 기업이 특정 사업분야에서 얼마나 전문성이나 사업 수행 경험이 있는지, 고품질의 인력을 가지고 있는지가 중요한데 막연하게 기업 규모로 품질을 평가할 수 없어 기업을 선정하는 평가 기준이 혁신적으로 바뀌어야 한다"고 말했다.

중견·중소기업의 경쟁력을 높이기 위해 시작된 대기업참여제한제도가 오히려 중견·중소기업의 공공SW 사업 의존성을 높이고 민간 분야 매출은 감소시켜 SW 시장의 역동성을 떨어뜨렸다는 지적도 있다. 신규SW 개발보다 운영과 유지 관리 비중이 높아져 질적인 측면에서의 공공SW 사업환경이 악화됐다는 것이다.

소프트웨어정책연구소에 따르면 2013년을 기점으로 유지관리 사업의 비중이 개발사업의 비중을 초과해 2017년 69%로 최고치를, 2019년에는 그보다 조금 낮아진 64%를 기록했다. 일반적으로 개발사업보다 유지보수 사업금액이 낮기 때문에 유지보수 사업 비중 증가는 소규모 사업의 비중이 높아졌음을 의미한다. 유지보수 사업은 성격상 기술개발이나 혁신이 나오기 어렵고, 공공부문의 혁신성과를 마중물로 하는 민간부문으로의 파급효과를 유발하는 데 한계가 있다.

또한 공공SW매출에 집중한 기업의 민간매출이 감소하기도 했다. 2013년 대기업참여제한제도 이후 공공매출을 늘려 중소기업에서 중견기업으로 성장한 9개 신규 중견기업의 경우 공공매출이 2012년 846억원에서 2017년 5054억 원으로 늘었지만, 민간매출은 4079억 원에서 3010억 원으로 감소했다.

하지만 이 같은 부작용들은 이미 예견됐었다는 주장이다. 채효근 한국IT서비스산업협회 부회장은 "과거 대기업들이 공공시장 확충을 위해 공공사업발굴이라던지 아이디어 제안을 많이 했었는데 대기업참여제한제도가 시행되고 투자 여력이 있는 대기업이 공공시장에서 빠지면서 그런 조직들이 다 없어졌다"며 "제도 시행 당시 부작용을 건의했을 당시 정부가 책임진다고 얘기했었는데 이제 와서 민간 기업들에 책임을 돌리고 있다"고 지적했다.

정부가 공공SW에 대한 투자를 늘려야 한다는 지적도 꾸준히 나온다. 사업의 적정 대가를 받지 못해 기업의 수익성이 악화되고 사업의 질이 떨어질 수밖에 없다는 이유에서다.

채효근 부회장은 "공공SW 사업에서 품질을 올리기 위해서는 관련 인력을 늘리는 등 적정 투자가 요구되는데 현재의 상황을 보면 투자할 여력은커녕 생존할 수 있는 정도로만 단가 책정이 이뤄지고 있다"며 "이 때문에 정부를 상대로 하는 IT 기업들은 크게 메리트를 얻지 못하는 구조"라고 말했다.

이어 "정부가 사업대가의 인상이라던지 간접비 인정 등 예산 제도 개선을 해줘야 한다"라고 덧붙였다.

정부는 현재 대기업참여제한제도에 대한 재논의를 진행 중이다. 중견 IT 업체 관계자는 "공공SW 사업이 1000억원대에 달하니까 대기업이 들어오려고 하는데 대기업이 오랫동안 공공SW 사업에 참여를 안하다보니 오히려 전문성이 떨어지는 부분이 있다"며 "대기업의 참여를 허용하는 방향으로 한다면 지분 조정을 통해 특정 영역에만 참여할 수 있도록 하는 것이 기존 제도의 취지를 살리는 길이 될 것"이라고 말했다.

조풍연 회장은 "우선 사업대가와 입찰 하한가 인상, SI 사업자들의 통합비용을 인정해줘 마진 공유의 최저가 SW선정의 연결고리를 끊고, 가치 보장 생태계를 개선한 상태에서 대기업 그룹사 SW시장에 대한 공개입찰시장으로 개방하고, 상용SW 분리발주 보장, 지분 참여 보장 방식의 중견-중소기업 참여 등이 담보되어야 대기업참여제한제도의 개선이 가능할 것"이라며 "7년 전과 비교해 생태계가 전혀 바뀌지 않은 상태인데, 중견기업과 상용SW기업들이 공공SW 분야에서 어느 정도 시장을 만들어 놓은 상황에서 대기업의 시장 참여를 허용하면, 과거의 급여  복리 격차 심화에 따른 기술인력 빼가기, 묻지마 저가 사업 수주 후 상용SW 윈백, 다단계 먹이사슬 마진 공유 등의 시장구조가 재현될 수 있다"고 밝혔다.